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      河南省人民政府國有資產監督管理委員會

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      國資監管:十年探索構建新體制

      來源: 發布時間:2013-05-06

      國資監管:十年探索構建新體制

      20130328  來源: 《企業文明》 文/ 本刊首席記者羅志榮

        國資委成立自今十周年了。十年回首,可謂風雨兼程、成就輝煌。

        2003310,第十屆全國人大一次會議決定設立國務院國有資產監督管理委員會(簡稱國資委)。200345,國務院審議通過了國資委的主要職責、內設機構、人員編制和監管范圍,任命李榮融為國資委主任,李毅中、王瑞祥、吳曉華、黃淑和、王勇、邵寧為副主任。根據中共中央決定,國資委成立黨委,履行黨中央規定的職責,任命李毅中為書記、李榮融為副書記,黃淑和、王瑞祥等人為委員。200346,國資委正式掛牌。

        從成立那天起,國資委就擔負著黨和人民賦予的六大重要職責:()根據國務院授權,依照《中華人民共和國公司法》等法律和行政法規履行出資人職責,指導推進國有企業改革和重組;對所監管企業國有資產的保值增值進行監督,加強國有資產的管理工作;推進國有企業的現代企業制度建設,完善公司治理結構;推動國有經濟結構和布局的戰略性調整。()代表國家向部分大型企業派出監事會;負責監事會的日常管理工作。()通過法定程序對企業負責人進行任免、考核并根據其經營業績進行獎懲;建立符合社會主義市場經濟體制和現代企業制度要求的選人、用人機制,完善經營者激勵和約束制度。()通過統計、稽核對所監管國有資產的保值增值情況進行監管;建立和完善國有資產保值增值指標體系,擬訂考核標準;維護國有資產出資人的權益。()起草國有資產管理的法律、行政法規,制訂有關規章制度;依法對地方國有資產管理進行指導和監督。()承辦國務院交辦的其他事項。

        國資監管與國企改革本是公認的世界性難題,在從社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的歷史進程中,對世界規模最大、情況最復雜的中國國有資產和國有企業進行有效監管和改革發展,更是堪稱“極具挑戰性、極具探索性、極具風險性”的工作。十年來,國資委自覺擔當起崇高的使命,知難而進,迎難而上,在挑戰中不斷成長,在探索中持續前進,在破解難題中屢開新局,在批評罵聲中堅定前行,政企分開邁出了實質性步伐,政府公共管理職能與出資人職能初步分離,國資監管方式不斷完善,國資委的組織體系、國資監管的法律法規體系和國有資產保值增值責任的體系基本形成,有力地推動了中國特色國資監管體系的構建、國有企業的改革發展和經濟社會進步。

        國有資產監管的法規體系和責任體系基本建立

        改革開放以來,為了探索建立國有資產管理的新體制,國務院曾于1988年成立國有資產管理局。但是在實際運作中,由于跟國有資產相關的各個部門都沒有放權,如國有資產的資產權歸財政部管,投資權歸國家計委管,日常經營歸經貿委管,人事權歸企業工委和組織部管,仍延續了習慣上被稱為“五龍治水”的局面,多個部門可對企業發號施令,弊端叢生。

        1998年開始的機構改革把國有資產管理局歸并到財政部,撤銷大型企業工作委員會,出臺國務院稽查特派員制度(后演變為國有企業監事會制度),成立中共中央企業工作委員會,撤銷經貿委所屬的“局”,但仍然只是將權利在這些部門內部調整,并沒有從宏觀上真正建立起一個權利集中的國資管理機構。政出多門的分權制造成的責權利不明確和不對稱性,使出資人職能難以真正統一有效地履行,導致了國有經濟沒有活力、國有資產大量流失的突出矛盾,嚴重影響了我國經濟的健康發展。

        在這種情況下,2002年,黨的十六大在總結歷史經驗基礎上確立了國有資產管理的新思路,明確提出中央政府與地方政府分別代表國家履行出資人職責,建立專門的管理機構,實行管人、管事和管資產相結合,權利、職責和義務相統一的原則。這既有利于解決過去“五龍治水”的弊病,改變“各路人馬互相爭權利”卻最終沒有人負責的不合理局面;更適應了深化國企改革、調整優化國有經濟經濟結構和布局、實現國有資產保值增值、建立和完善社會主義市場經濟體制的迫切需要和必然要求。

        實踐證明,國資委(以中央企業工委與經貿委等為重要基礎組建)的成立,是國資監管與國企改革實踐邏輯的總結、繼續與深化,改變了以往把國有企業改革與國有資產管理體制相分割的狀態,較好地實現了管人、管事和管資產的相統一,對于切實履行出資人職責,維護國有資產權益,確保國有資產保值增值,調整和優化國有經濟布局和結構,從整體上搞好和搞活國有經濟,保持和提高國有經濟的控制力、競爭力、影響力和帶動力,堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度,發揮了極其重要的作用。

        沒有規矩,難成方圓。但在國資委成立初期,十六大雖然為新一輪國資體制改革提供了原則性框架,沒有也不可能為國資改革提供法律保障;加上企業國有資產法尚未頒布,過去實行的國有資產管理法規、制度、條例等既嚴重不足又未必適應新的監管要求,也導致了國有資產管理體制改革“無法可依”的問題。因此,為新的國資監管和國企改革建規立制,使之有法可依,便成為國資委工作的當務之急。

        2003527,國資委掛牌不到兩個月,國資委就配合國務院法制辦起草了《企業國有資產監督管理暫行條例》(簡稱《條例》),并由國務院頒布施行?!稐l例》對企業國有資產監管涉及的監管機構、企業國有資產監管的范圍、法律責任等重要問題都作了明確規定。有專家稱《條例》對國有資產管理體制有四大突破:首先,確定了國資監管機構是履行企業國有資產出資人權利的唯一機構,政府其他部門不履行企業國有資產出資人職責。其次,明確了國資委監管的性質和職能定位。國資委與所出資企業以及其他政府機構的關系,是出資人與所出資企業的關系,是出資人所有權與企業法人財產權的關系。國資委專門履行出資人職責,不承擔政府的社會公共管理職能。第三,規定了國資委除履行出資人職能外,不得直接干預企業的生產經營活動,不得直接對企業所投資的企業履行出資人職責。第四,確立了國務院國資委與盛市()地方國資機構之間的“分級所有、分級監管”,對本級政府負責,國資委對其實施一定的指導和監督作用的模式,為地方國資機構履行自己的出資人權利提供了法律保障。這個《條例》不僅是對中國20多年來國有資產管理體制改革的經驗總結,同時也為建立科學、規范的國有資產管理體制指明了方向。

        經初步統計,繼《條例》推出后至20127月近10年時間里,國資委相繼制訂發布了包括清產核資、業績考核、重組破產、產權轉讓、風險控制、法律顧問、主輔分離、社會責任、境外資產、人才建設、文化建設、信息化建設、改革改制、指導監督等各種《命令》《指導意見》《實施意見》《暫行辦法》《規定》《指南》《通知》等規章和規范性文件228件,年均達22.8件。其中,200332件,200443件,200532件,200637件,200719件,200820件,200919件,201011件,20116件,20129件;加上《公司法》《國有資產法》以及國務院和國辦等部門發布的法規8件,共計236件,初步構建起了比較系統、完整、立體化的國有資產監督管理的法規體系和國有資產保值增值的責任體系,做到了用制度去管人,用制度去管事,用制度去確保國有資產的保值增值。在國資委成立的頭四年即2003年至2006年,每年制訂發布的各類規章制度超過了30件;2007年至2009年,平均每年低于20件;2010年至2012年,平均每年低于10件。這種變化趨勢表明,依法監管國有資產的法規體系已經基本形成并趨于逐步完善之中。

        國有資產監管系統的組織體系初步健全

        制訂國有資產監督管理有關法規規章和建立國有資產監管機構,是建立新的國有資產監管體制的兩個重要環節。成立當年,國資委就先后到24個省區市和10個梳城市調研,為規范建立地方國有資產監管機構提供依據。經過十年努力,從中央到各省區市及其地、市、縣的國有資產監管組織機構已經建立健全,全國性的國資監管系統已經形成并有序運轉。

        進行有效的國資監管,打鐵還需自身硬才行。國資委成立以來一直非常重視國資監管機構自身的組織建設、制度建設和作風建設。2003年,制訂發布了《國資委黨委中心組學習制度》《關于提高國資委直屬機關黨員領導干部民主生活會質量的意見》《關于建立國資委黨風廉政建設和反腐敗工作》《國資委黨風廉政建設責任制實施辦法》《國資委機關工作人員廉潔自律若干準則(試行)》《國資委直屬機關黨委工作規則》《國資委直屬機關紀委工作規則》《國資委機關內部事務管理聯席會議制度(試行)》《國資委直屬機關黨支部工作制度》《國資委直屬機關黨費收繳、管理和使用規定》等十項規章制度。2004年,制訂了《國資委直屬機關精神文明建設規劃》《國資委直屬機關20052007年干部政治理論學習規劃》《關于在國資委直屬機關實行黨政領導干部述職述廉制度的實施辦法》《關于實行黨政領導干部廉政談話制度的實施辦法》《關于加強機關黨員干部理論武裝工作和建設學習型機關的意見》《國資委直屬單位思想政治工作人員中級專業職務任職資格評定暫行辦法》六項規章制度。2006年,制訂了《國務院國資委工作規則》《國資委直屬機關紀委案件檢查、審理工作和黨紀處分規定》《關于進一步加強和規范國資委直屬機關黨的基層組織建設的實施意見》《國資委黨委關于加強和改進直屬機關黨建工作的意見》《國資委直屬機關紀委案件檢查、審理工作和黨紀處分規定》《國資委直屬機關團委工作規則(試行)》《國資委直屬機關團委關于評淹表彰先進管理辦法(試行)》七項規章制度。2009年,制訂了《國資委直屬機關黨委常委會工作制度》《國務院國資委直屬機關工會工作制度》《國資委直屬機關黨委關于慰問困難黨員的暫行辦法》《國資委直屬機關先進基層黨組織優秀共產黨員和優秀黨務工作者評選表彰工作暫行辦法》四項規章制度。這就從組織、制度和作風上較好地規范了國資委機關及其工作人員的思想與行為。

        同時,國資委對機關人員實行公開公平競爭上崗,副處長、處長和副局長級的領導崗位全部競爭上崗。這對于保證與提高國資監管機構工作人員的業務能力與綜合素質,保持旺盛的工作激情與良好的工作作風,提高國資監管組織系統的監管能力和監管水平發揮了積極作用。

        在20131月召開的全國國有資產監管會議上,時任國資委主任王勇強調要大力加強國資監管系統的自身建設。一是堅定理想信念,鼓足發展國有經濟的精氣神、正能量。二是加強學習培訓,提高履職能力和水平。要注重培養科學監管能力、改革創新能力、應對復雜局面能力和戰略引領能力。三是強化機關管理,提高工作效率和執行力;要大力提高管理制度化水平、職責配置科學化水平、工作規范化水平和機關信息化建設水平。四是切實轉變作風,樹立國資監管隊伍良好形象。要認真學習貫徹落實習近平總書記關于加強黨性修養、弘揚優良作風、密切聯系群眾的重要講話精神、中央政治局八項規定和實施細則。

        國資委除了重視加強自身建設,對地方國資監管的指導工作也在有條不紊地進行。一年一度的全國國有資產監督管理工作會議,既從橫向上加強了各地方國資監管與國企改革經驗的總結交流,在縱向方面也是對國務院國資委對各地國資委工作的有力指導。繼20054月印發《關于各地國資委“四五”普法總結驗收工作的指導意見》后,又先后于20099月發布了《關于進一步加強地方國有資產監管工作的若干意見》,20114月發布了《地方國有資產監管工作指導監督辦法》(國務院國資委令第25),這一方面使縱向的工作指導規范化和制度化,另一方面又促進了全國國有資產監管一盤棋大格局的形成。

        構建全國國有資產監管大格局取得新進展

        2003年,以國務院國資委成立和《國有資產監督管理暫行條例》的頒布為標志,奠定了新時期國企改革與國資監管大格局的初步基矗20099月,在國務院國資委出臺的《關于進一步加強地方國有資產監管工作的若干意見》中,提出要積極探索經營性國有資產集中統一監管的方式和途徑。2011年初,時任國務院副總理張德江在全國國有資產監督管理工作會議上提出要“拓寬監管范圍,逐步做到全過程、全方位監管,不留死角,不留遺漏,不出現重大失責”。時任國務院國資委主任王勇提出“各地國資委要樹立大國資的概念,推動國資監管大格局的形成”。20116月召開的全國國資委系統指導監督工作座談會,明確把“指導推動經營性國有資產的集中統一監管”,作為“十二五”時期國資工作的一項主要任務。這使“大國資、一盤棋、一家人”的國資監管理念得到了各地國資委的廣泛認同與貫徹落實。經過近10年的探索實踐,國資監管大格局的構建取得了明顯的成效。一方面,國資監管體制進一步完善。各省區市進一步加大了國資監管組織和法規體系建設力度,組織開展了所監管企業戶數清理,建立了地方監管企業名錄庫,全國國有企業月報動態監測范圍從地市擴大到縣級,初步實現了全覆蓋。另一方面,構建國資監管大格局取得新的進展。各地積極開展國資委系統干部互派交流工作,普遍加大了構建國資監管大格局工作力度,工作合力進一步增強;許多地方建立了指導監督工作重大問題協調機制,大部分地方都制訂了指導監督實施辦法,指導監督工作的規范化、系統化水平進一步提高,國資監管大格局進一步完善。在2013115召開的全國國資委系統指導監督工作座談會上,國務院國資委副主任、黨委副書記黃淑和指出,構建國資監管大格局,是國務院國資委作出的一項重要戰略部署。他要求突出抓好“三個著力”,深入構建國資監管大格局。一是著力推動本地區國有資產的集中優化配置。要把本地區的國有資產和中央企業、兄弟省市在本地區的國有資產放在一個大平臺上進行優化配置,使這些國有資產在本地區形成更大的競爭優勢。二是著力深化央地合作和區域合作。要注意完善央地合作的協調機制,以出資關系為基礎,充分尊重市場規律,深入做好合作項目的研究論證,避免重復建設和資源浪費,不搞“拉郎配”。要正確處理好“借梯上樓”與自我發展的關系,把引入外部資源與做強做優做大本地企業有機結合起來。三是著力創造有利于國有企業改革發展的良好環境。

        十年來,隨著國資監管的法規體系、組織體系與國有資產經營責任體系的逐步建立健全,國有資產出資人的職能也因此逐步到位,從體制機制上推進了政企分開、政資分開和經營權與所有權的分離,政府和國有企業之間的關系發生了重大變化,國有企業以全部法人財產對外承擔責任,成為獨立的法人實體。通過對國有企業監管方式不斷完善,建立和完善業績考核、重大責任追究等機制,使國有資產經營責任得到層層落實;建立根據經營管理績效、風險和責任確定企業負責人薪酬的制度,實現“業績升、薪酬升,業績降、薪酬降”;深化內部分配制度改革,加強職工收入分配調控;加強產權流轉監督,形成覆蓋全國的國有產權交易監控平臺,從制度上遏制國有資產流失;強化財務監督、外派監事會監督、審計監督、紀檢監察監督和巡視監督,加強境外國有資產監管,基本形成國有資產經營管理重點環節的監督體系;建立并逐步完善國有資本經營預算制度,落實國有資本出資人收益權;充分尊重企業作為獨立市場主體的法人財產權和經營自主權,不干預企業生產經營活動。這種國資監管新體制的構建,極大地調動了廣大國有企業及其職工的積極性,釋放了國有經濟的活力。

        數字是這種活力有效表達的語言。20032011年,全國國有及國有控股企業營業收入從10.73萬億元增長到39.25萬億元,年均增長17.6%;凈利潤從3 202.3億元增長到1.94萬億元,年均增長25.2%;上繳稅金從8 361.6億元增長到3.45萬億元,年均增長19.4%。在極端困難的2012年,這種國資監管新體制的活力與效率在國內外復雜環境中得到進一步驗證。2012111月,全國國資委系統監管企業累計實現營業收入34.2萬億元,同比增長10.3%;實現利潤1.7萬億元,雖然同比下降6.9%,但上交稅費2.5萬億元,卻同比增長11.5%,增幅高于同期全國稅收收入增幅1.7個百分點;資產總額69萬億元,同比增長15.1%。這期間,不算所得稅,國有企業繳納的稅費平均每100元收入是8.4元,大大高于私營企業的3.7元和外資企業的3.5元。

        中央企業的表現更為突出。從2002年到2012年,中央企業的資產總額從7.13萬億元增加到31.2萬億元(截至201211月底,同比增長11.5%),營業收入從3.36萬億元增加到22.5萬億元,實現利潤從2 405.5億元增加到1.3萬億元,上繳稅金從2 914.8億元增加到1.9萬億元,從2003年到2012年,累計上繳稅金19萬億元。

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